חיוב אישי של נושאי משרה ברשויות מקומיות

מאת: מיכל גב, רו"ח.

סעיף 221 לפקודת העיריות [נוסח חדש] קובע סמכות להטלת חיוב אישי על נושאי משרה או תפקיד ברשות מקומית, בגין הוצאה שלא כדין מקופת הרשות שלה הוא אחראי, כדלקמן:
"אישור תשלום וחיוב על תשלום אי-חוקי (תיקון מס' 62) תשנ"ז-1997

221. על פי עצתו של רואה החשבון בפעולתו לפי סימן זה, יפסול הממונה כל פריט בחשבון שהוא בניגוד לדין, ויחייב בו את האדם ששילם או שהרשה את התשלום הבלתי חוקי, וכן יחייב הממונה כל אדם האחראי לחשבון בכל סכום של חסר או הפסד שנגרמו בשל התרשלותו או התנהגותו הרעה או בכל סכום שהיה צריך להביא בחשבון ולא הביא, ובכל מקרה כזה יאשר בכתב את הסכום המגיע מאותו אדם; הממונה יפרש בכתב את טעמי החלטתו בדבר הפסילה או החיוב וכן בדבר כל סכום שהכשיר, אם נתבקש לכך על ידי מי שנפגע בהחלטתו זו."

סעיף 223 לפקודת העיריות [נוסח חדש] קובע חזקה לעניין הוצאה, כדלקמן:
"חזקה לענין אחריות להוצאה

223. אם אין לראות מתוך החלטות המועצה מי הוא חבר המועצה שהסכים להוצאה מסויימת, יראו כל חבר שנכח בישיבה שבה הורשתה ההוצאה כאילו הוא הסכים לכך, כל עוד לא הוכיח את ההיפך."

הוראות דומות, הקובעות הסמכות להטיל חיוב אישי על נושאי משרה או תפקיד ברשות המקומית בגין הוצאות בלתי חוקית לה היה אחראי, מצויות גם:
1) בסעיף 189 לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א – 1950;
2) בסעיף 84 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח – 1958.

בנוסף, הוחלו הוראות אלו על הרשויות המקומיות ביהודה ושומרון.
נכונה הגישה לפיה אין אחידות מלאה בהוראות הדין לעניין חבות אישית בין עירייה, מועצה מקומית ומועצה אזורית, אולם ראוי, כי למען קיומה של שוויוניות בנורמות ציבוריות, תופעל סמכות זו על פי אמות מידה אחידות.
ביסוד הנחיות אלו עומדת התפיסה, לפיה למשרתי ציבור בשלטון המקומי, עובדים או נבחרים, הוענקו סמכויות רחבות, על פי דין. לצידן של סמכויות אלו גם חובות, שיעודם להבטיח שיפעלו במסגרת תפקידם כנאמני הציבור, במחויבות ובאחריות, לטובת ציבור שולחיהם. אי מילוי חובות אלו דורשת נקיטת סנקציה אישית, כלפי מי שהפר חובתו.
השימוש בסמכויות החיוב האישי ראוי למען הקפדה על סדרי מינהל תקינים, אולם אל מול התכלית ההרתעתית, קיימת גם תכלית מנוגדת – החשש מפני הרתעת יתר של נבחרי ועובדי ציבור.
בבג"צ 2937/91, טרייסטר נ' שליטא, עמד בית המשפט על האיזון בין התכליות:

"השימוש בסמכות זו חייב, מצד אחד, להיעשות בזהירות, רק לאחר בירור יסודי של העובדות ובהתחשב גם בנסיבות ובאילוצים שבהם פעלו אלו שהוציאו או הרשו את ההוצאה ובשיקול שלא להרתיע מועמדים רציניים ומתאימים מלקבל על עצמם תפקיד ציבורי כפוי טובה. אך מצד שני אל לו לבעל הסמכות לנהוג יתר סלחנות בהפעלת סמכות זו."

בבג"צ 1065/89, גולני נ' שיש, כתב כבוד השופט לוין:

"הוראת חוק זו היא … מבין החשובות שבפקודת העיריות (נוסח חדש) וראוי גם ראוי שהממונה יעשה שמוש בסמכות המוקנית לו בסעיף זה למען תקוים בקורת יעילה ומועילה על הפעולות הכספיות של הרשות המקומית ולמען הקפדה על סדרי מינהל תקינים."

ביום 23 באוגוסט, 2001, פירסם היועץ המשפטי לממשלה את הנחיה מספר 8.2000 (90.007) בנושא חיוב אישי של נושא משרה ברשות מקומית (להלן – "ההנחיה").
במקביל, פורסם חוזר מנכ"ל משרד הפנים 5/2001, המתייחס לנוהל חיוב אישי של נושאי משרה ברשות מקומית, נוהל זה תוקן בחוזרי מנכ"ל 4/2006, 6/2008 ו – 1/2009, החל במועד כתיבת מאמר זה (להלן -"חוזר המנכ"ל).
חוזר המנכ"ל קובע נוהל ואמות מידה להפעלת הסמכות לחיוב אישי.

הנוהל מגדיר "הוצאה של כדין":

"הוצאה בדרך של התקשרות או בכל דרך אחרת, שבוצעה בחריגה מהוראות הדין, לרבות חריגה מהוראות הדין המהותי, חריגה מדרישות דין שבנוהל או כל חריגה מהדין הפוגמת בתוקפה החוקי של ההוצאה."

הנוהל מונה דוגמאות לפעולות שייחשבו כהוצאה שלא כדין:
1) הפרת הכללים הקבועים בדין לעניין תנאים מוקדמים לביצוע התקשרות או פעולה אחרת, בעלת השלכות כספיות:

א) התקשרות או פעולה ללא אישור המועצה, מקום שהאישור נדרש;

ב) התקשרות או פעולה ללא אישור שר הפנים, מקום שהאישור נדרש.

2) התקשרות או פעולה טרם אישור תקציב בלתי רגיל, או מבלי שנערך מכרז, מקום שאלה נדרשים;
3) מתן הנחה או תמיכה מבלי שהתקבלה על כך החלטה בגופים המוסמכים לכך;
4) מתן הנחה בחריגות מתקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה בארנונה);
5) מתן תמיכה לגוף שאינו עומד בקריטריונים הקבועים בנוהל למתן תמיכות;
6) הוצאה שהיא בבחינת תעמולת בחירות אסורה;
7) הוצאה בעניין שבו הרשות המקומית אינה מוסמכת לפעול.

ככלל, לא יוטל חיוב אישי, אלא על מי שהיה אחראי על ההוצאה הבלתי חוקית, כגון, מי שחתם על מסמכי ההתקשרות או ההוצאה הבלתי חוקיים. במקום בו ההחלטה על ביצוע התקשרות או פעולה כאמור התקבלה על ידי מועצת הרשות, יוטל החיוב האישי על חברי המועצה שנטלו חלק באותה החלטה.
לא יוטל חיוב אישי על מי שהיה אחראי להוצאה, אם יוכיח להנחת דעתו של השר, כי לא ידע, ולא יכול היה לדעת, כי מדובר בהוצאה בלתי חוקית, כגון הסתמכות על חוות דעת מפורשת של היועץ המשפטי של הרשות או של גזבר הרשות, אשר אישרה מראש תקינות הפעולה.

בדוחות השנתיים המוגשים על ידי רואי חשבון, אשר ממנה משרד הפנים לביקורת חשבונותיהן של הרשויות המקומיות, יתבקשו רואי החשבון לפרט הוצאות שהוצאו על ידי הרשות או התקשרויות שהיא צד להן אשר נעשו, למיטב הבנתו, שלא כדין. כמו כן, יפרטו רואי החשבון את זהות החתומים על מסמכי ההתקשרות או ההוצאה, והאחראים לה.

המחלקה לחיוב אישי באגף לביקורת רשויות מקומיות במשרד הפנים (להלן – "האגף") היא האמונה על ריכוז החומר המוגש על ידי רואי החשבון, או מתקבל מגורמים אחרים, והפעלת מבקרים, רובם ככולם רואי חשבון, אשר משלימים איסוף נתונים וראיות ברשויות המקומיות עצמן.
סעיף 3 לנוהל קובע, כי האגף יקיים בירור עם גורמים הנוגעים לעניין הנבדק ברשות מקומית ויציגו לפניהם את החשדות הראשוניים העולים מהבדיקה.
ממצאי הבדיקה, לרבות ההתייחסויות שהתקבלו במסגרת סעיף 3 לנוהל לעיל, יוצגו בפני הוועדה לחיוב אישי (להלן – "הוועדה"), המורכבת מיושב ראש, שופט בדימוס או אדם הרשאי לכהן כשופט מחוזי שימונה על ידי שר הפנים, מנהל המינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים או נציגו והיועץ המשפטי למשרד הפנים, או נציגו.
סעיף 4 לנוהל קובע, כי הוועדה תבדוק, בבדיקה ראשונית, את החומר ותחליט מהן ההוצאות, או ההתקשרויות, אשר בוצעו, לכאורה, שלא כדין.
ונושאי המשרה או התפקיד הנוגעים בדבר, יתבקשו להעביר התייחסותם באשר לחוקיות ההוצאה ולנסיבות ביצועה. במקביל, תתבקש התייחסות גם של הממונה על המחוז הרלוונטי.

לאחר קבלת התייחסות הנוגעים בדבר, ככל שיתקבלו, תבחן הוועדה פעם נוספת את ההוצאות הנדונות, בהתחשב בהתייחסות, ותגבש המלצותיה לגבי כל מקרה בו יש, לדעתה, הצדקה להפעיל את הסמכות להטלת חיוב אישי.
סעיף 6 לנוהל קובעי, כי ככל שמצאה הוועדה שיש, לכאורה, הצדקה להפעלת הסמכות, תאפשר הוועדה למי שצפוי, לפי המלצתה, להיות מחויב בחיוב אישי, להשמיע טענותיו בפניה, בכתב או בעל פה.
הוועדה תגיש המלצותיה, לרבות סכום החיוב אשר ראוי, לדעתה, להטיל, למנכ"ל משרד הפנים, אשר יעביר החומר, בצירוף המלצותיו הוא לשר הפנים.
שר הפנים יחליט האם להפעיל סמכותו לחיוב אישי ואם החליט להפעילה, יקבע את סכום החיוב שיוטל.
המלצות הוועדה ומנכ"ל משרד הפנים, והחלטת השר, ישקפו את כלל נסיבות העניין, לרבות השיקולים הבאים:

1) רמת המודעות לכך שמדובר בהוצאה בלתי חוקית (ביודעין, תוך עצימת עיניים, ברשלנות);
2) היקף החריגה מהוראות הדין בהן לקתה ההוצאה הבלתי חוקית, משכה ותדירותה;
3) היקפה הכספי של ההוצאה הבלתי חוקית;
4) קיומה של נורמה ברורה ממנה חרגה ההוצאה או ההתקשרות.

לאחר כמעט עשור של הפעלת דיני החיוב האישי, ניכרת בשלטון המקומי הרתעה משמעותית הנובעת מהפנמת האפשרות לפתיחה בהליך לחיוב אישי במקרים המצדיקים זאת. הרתעה זו מביאה בפועל לצמצום המקרים של הוצאות בניגוד לדין ולקיטון משמעותי בגירעונות הכספיים של הרשויות המקומיות.
מבדיקה שנערכה עולה כי בשנתיים שלאחר פתיחה בהליך לחיוב אישי ברשות מקומית, קטן הגירעון הכספי של הרשות המבוקרת בכשישה מיליון ש"ח בממוצע, בהשוואה לקיטון ממוצע של פחות ממיליון ש"ח ברשויות בהן לא הופעל ההליך.
מאז הופעלו דיני החיוב האישי ונכון לינואר 2013, התקבלו 69 החלטות בנושא חיוב אישי, מתוכן 28 החלטות להטיל חיוב אישי על 51 נושאים תפקיד (בעיקר ראשי רשויות מקומיות וגזברים) בסכום כולל של 2,342,127 ש"ח.

האתר והמידע המופיע בו, לרבות מאמרים וכתבות, אינו מהווה תחליף לשירות ו/או ייעוץ משפטי, מקצועי או אחר, אינו מהווה חוות דעת, ו/או המלצה לנקיטת הליכים כאלה או אחרים או להימנעות מהם ואין להסתמך עליו בכל דרך שהיא.